במשך שנים ראו בבריסל את חסימת מדיניות האיחוד כלפי רוסיה כעניין הונגרי. ממשלת ויקטור אורבן דחתה לעיתים קרובות סנקציות וסיוע לאוקראינה, כולל הצעה להוסיף את הפטריארך הרוסי קיריל לרשימת הסנקציות.

לאחר מכן שינתה הונגריה את עמדתה והסירה את החסימה הממושכת. אך המכשול לא נעלם עם ההנהגה הקודמת; הוא פשוט עבר למקום אחר.

כאשר נפגשו מנהיגי האיחוד בבריסל לפסגת יוני, הודיע ראש ממשלת בולגריה רומן ראדב כי סופיה תטיל וטו על חבילת הסנקציות ה-21 המוצעת של האיחוד נגד רוסיה.

חששותיו נגעו לגיאופוליטיקה ולסוגיות אספקה: הוספת הפטריארך קיריל לרשימת הקפאת הנכסים ואיסור הנסיעות של האיחוד, סיכונים לחברת לוקויל המפעילה את בית הזיקוק היחיד בבולגריה, והפרעות אפשריות למשלוחי דשנים וחלקי חילוף לרכבת התחתית של סופיה.

כל נקודה ראויה לבחינה בפני עצמה. אך העניין הרחב יותר הוא מבני: על פי כלל ההסכמה פה אחד של האיחוד, בירה אחת יכולה לעכב צעדים נגד בנקים רוסיים, עקיפת בקרות ייצוא, הצי הצללים ורשתות סנקציות במדינות שלישיות עד שייענו חששותיה הלאומיים.

הדבר חורג מהאנשים המעורבים. האתגר של האיחוד מעולם לא היה אורבן בלבד. מדובר בשיטה שבה הסכמה פה אחד יכולה להפוך התנגדות לאומית אחת לווטו יבשתי.

מנגנון הגנה שהתהפך

סנקציות האיחוד על מדינות שלישיות מתחילות בהחלטת מדיניות חוץ וביטחון משותפת לפי סעיף 29 לאמנה על האיחוד האירופי, שסעיף 31(1) מחייב לאמץ בהסכמה פה אחד. הצעדים הכלכליים הבאים עוברים אז ברוב מוסמך לפי סעיף 215 לאמנה על תפקוד האיחוד.

השלב הראשון משמש כשער; בלעדיו לא ניתן להמשיך לשלב השני.

ההסכמה פה אחד נתפסת כמגן על ריבונות. כאשר משתמשים בה שוב ושוב ככלי חסימה, היא הופכת את ההגנה שהתכוונה להעניק: ממשלה אחת מקבלת כוח מדיניות חוץ על 26 האחרות.

זה אינו קונצנזוס במובן האמיתי. קונצנזוס דורש שכנוע ופשרה. וטו הופך התנגדות לאומית צרה למינוף על חבילה שלמה.

חששותיה של בולגריה אינם חסרי בסיס.

צעדים המשפיעים על בית הזיקוק היחיד שלה או על תשתית מרכזית מצדיקים בחינה כלכלית זהירה. רישום כל אדם, כולל אנשי דת, חייב להתבסס על ראיות מספקות, לעמוד בסטנדרטים של מידתיות ולעבור ביקורת בבתי המשפט של האיחוד, שכבר ביטלו רישומים בעבר.

סטנדרטים אלה תומכים בבדיקות משפטיות ובפטורים ממוקדים. הם אינם תומכים בהחזקת צעדים לא קשורים כבני ערובה להתנגדות לאומית אחת.

להפסיק להפוך התנגדות אחת לווטו על הכול

הצעד הראשון של המועצה צריך להיות מעשי: כאשר הדבר אפשרי מבחינה חוקית, להפריד רישומים אישיים מסנקציות מגזריות ופטורים ספציפיים למדינה.

אם סופיה מתנגדת לרישום הפטריארך קיריל, מחלוקת זו לא אמורה לעכב אוטומטית צעדים המכוונים לבסיס הצבאי-תעשייתי של רוסיה, לצי הצללים או לרשתות עקיפת סנקציות.

חבילות כוללות מאפשרות לכל בירה להפוך את התנגדותה הצרה ביותר למינוף על כולה.

התגובה השנייה כבר קיימת באמנות. סעיף 31(1) לאמנה על האיחוד האירופי מאפשר לממשלה להוציא הצהרה רשמית של הימנעות בונה. המדינה הנמנעת אינה חייבת ליישם את החלטת מדיניות החוץ והביטחון המשותפת, אך עליה לקבל שההחלטה מחייבת את האיחוד ולהימנע מכל פעולה העלולה לסתור או להפריע ליישומה.

ההחלטה אינה יכולה לעבור רק אם המדינות המצהירות על הימנעות כזו מגיעות לשליש אחד לפחות ממדינות החברות ומייצגות שליש אחד לפחות מאוכלוסיית האיחוד.

המנגנון אינו נפוץ, אך הוא אינו תיאורטי בלבד. מאז הפלישה הרוסית המלאה הוא יושם לגבי צעדי סיוע הקשורים לאוקראינה במסגרת קרן השלום האירופית ולהקמת משימת האימונים הצבאית של האיחוד באוקראינה.

ההימנעות הבונה אינה פתרון מלא. היא וולונטרית, וסנקציות הדורשות יישום כלכלי לפי סעיף 215 לאמנה על תפקוד האיחוד חייבות עדיין לחול באופן אחיד בכל האיחוד.

עם זאת היא נותרת נתיב יציאה פוליטי שאינו מנוצל דיו.

כאשר ממשלה מתנגדת לצעד אחד מבלי לדחות את מדיניות האיחוד הרחבה יותר, עליה לבחור בהימנעות כבחירה הסטנדרטית על פני חסימת 26 האחרות.

הדבר לא יסיים את ההסכמה פה אחד. הוא יבהיר שהחסימה היא החלטה פוליטית, לא חובה לפי האמנה.

וטו ללא נימוקים הוא כוח ללא אחריות

אף בירה לא אמורה להיות מסוגלת לחסום את 26 האחרות מבלי להציג את עמדתה ואת ראיותיה ברשומות.

עד שישתנו כללי ההצבעה, על כל ממשלה החוסמת החלטת מדיניות חוץ משותפת להוציא הצהרת נימוקים מדויקת.

לא התייחסות במסיבת עיתונאים לשלום, לריבונות או לאינטרס הלאומי, אלא מסמך פומבי המציין את הצעד שהיא מתנגדת לו, הנזק הקונקרטי שהיא צופה, הראיות התומכות בטענה זו והאפשרות הצרה יותר שהיא תקבל.

וטו המופעל מאחורי דלתות סגורות של המועצה יכול להטיל עלויות על האיחוד כולו תוך שהוא נוח מבחינה פנימית ופשוט מבחינה פרוצדורלית לממשלה המשתמשת בו. חובת הנמקה לא תסיים את ההסכמה פה אחד. היא תחייב את החוסם לקחת בעלות על ההתנגדות, הראיות והתוצאות.

בטווח הארוך על המועצה האירופית להפעיל את סעיף 31(3) לאמנה על האיחוד האירופי - מתג מובנה באמנה מהסכמה פה אחד להצבעה ברוב מוסמך - לקטגוריות מוגדרות של החלטות מדיניות חוץ שאינן צבאיות, החל באמצעים מגבילים.

על הסעיף עצמו להיות מופעל בהסכמה פה אחד, והוא אינו יכול לכסות החלטות בעלות השלכות צבאיות או הגנתיות: המלכודת הברורה ביותר באמנות. אך רפורמה קשה אינה הצדקה לשיתוק מתמשך. הפרלמנט האירופי תמך שוב ושוב בשימוש רחב יותר בהצבעה ברוב מוסמך לסנקציות ובהסתמכות גדולה יותר על הימנעות בונה.

כאשר ממשלת הונגריה החדשה רמזה שהיא מוכנה להסיר את התנגדותה הממושכת של בודפשט לסנקציות על הפטריארך קיריל, נדמה היה לבריסל שנותר לה וטו אחד פחות לטפל בו.

האיום הבולגרי לחסימה מגלה עד כמה התברר שההקלה הזאת כוזבת. הפגם מעולם לא הוגבל לאורבן. הוא בנוי בכלל שהופך את החסימה לניידת.

הווטו עבר מבודפשט לסופיה והוא יעבור שוב. אירופה יכולה להמשיך להחליף את השחקן, או לשנות סוף כל סוף את הכלל.